viernes, 10 de diciembre de 2010

SOCIEDAD DE INFORMACION

SOCIEDAD DE INFORMACION EN MÈXICO
El e-gobierno: una tecnología para la gestión de gobiernos
El desarrollo de las nuevas TIC ha encontrado en la gestión pública un importante campo de expansión, dando lugar al fenómeno de e-gobierno.

Si la historia y difusión de la red puede describirse como la sucesiva extensión de su uso social -desde las comunidades de científicos y técnicos, los grupos de hackers informáticos y las comunidades alternativas que se encuentran en su origen, hasta la irrupción durante la década de 1990 del mundo de la empresa y la iniciativa privada- parece claro que desde finales de la pasada década las administraciones públicas comienzan a considerar la red como elemento clave de su futuro y como eje vertebral de su modernización. De hecho, las iniciativas de e-governance, presentes actualmente en muchas administraciones de todos los niveles (desde la Administración local a la supraestatal), han proliferado de una forma espectacular en los últimos años. Paralelamente, también ha crecido el número de estudios que analizan el fenómeno de e-governance desde una multiplicidad de perspectivas y áreas de estudio. A parte de los estudios académicos -que ya de por sí presentan una gran heterogeneidad de perspectivas analíticas-, hay que añadir los estudios desarrollados por el sector privado (donde se incluyen desde compañías de software hasta grandes empresas de consultoría). En ambos casos, sin embargo, tanto en lo que concierne a las propias iniciativas de e-governance, como a las investigaciones que intentan analizarlas, existe muy poco consenso respecto a sus características más importantes, sus consecuencias más remarcables, los indicadores más fieles o las formas más adecuadas de analizar y evaluar proyectos específicos.
El contexto inicial de esta expansión de las TIC como instrumentos de la gestión pública fue la crisis del sector público, característica de la década de 1980, en países como Estados Unidos, Canadá, Australia o Japón, que fueron pioneros en la extensión de las nuevas estructuras tecnológicas a través del sector privado y el mercado, aunque paulatinamente se ha ido generalizando en el seno de la OCDE e incluso hacia los gobiernos de todo el mundo.
Las fuerzas que provocaron un auge en la creación del e-gobierno fueron tanto económicas como tecnológicas y políticas. En efecto, ha habido una amalgama entre restricciones presupuestales que han permitido la adopción de tecnologías ahorradoras de trabajo humano, irrupción de empresas tecnológicas interesadas en ampliar sus mercados y oportunidades que las nuevas tecnologías ofrecen para aumentar la visibilidad pública de la acción de gobierno y reforzar de este modo la imagen pública de transparencia, buen gobierno y modernización de la gestión.
Bajo estos impulsos, los resultados de la primera fase general del e-gobierno apuntan hacia una contribución a la transformación de la cultura administrativa en algunos aspectos importantes como el acceso a la documentación pública, el fomento de la transparencia en los procedimientos administrativos o la reducción de los tiempos en la respuesta administrativa (5) Asimismo, se ha manifestado una revitalización de la vida democrática en el ámbito local, aunque de difícil generalización a gran escala (6) .

Si observamos, en términos generales, la expansión del e-gobierno, podemos considerar que está determinada por un marco de tres factores: la evolución de la tecnología, la adaptación de nuevas capacidades en los gobiernos locales y la legitimación de los mismos sistemas políticos.
La evolución de la tecnología consiste en la modificación de ésta en sí misma, pero también en la existencia de empresas capaces de promover y adaptar las funcionalidades tecnológicas a contextos sociales y organizacionales definidos; es decir, se trata de las capacidades sociotécnicas de las TIC.
La adaptación de las nuevas tecnologías a organizaciones públicas es un campo amplio del desarrollo de las organizaciones burocráticas hacia un modelo novedoso de gestión, el cual supone poder introducir prácticas y conceptos innovadores en un contexto de jerarquías y rutinas.
La legitimación de los sistemas políticos consiste en la aceptación por parte de la ciudadanía de las nuevas formas de relación con gobiernos elegidos por vías democráticas y la asunción de que las prácticas del e-gobierno se adaptan a los intereses de los mismos ciudadanos.
El desarrollo de las funciones para la relación gobierno-ciudadanía, a través de las TIC, se ubica en tres etapas (7) :

Servicios de información: La creación de páginas web que permitan un mayor conocimiento de la administración pública, así como el acceso a algunos documentos y bases de datos. La fase inicial de esta etapa implica la adaptación de la propia estructura de la administración pública a las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías para su presentación on-line. La mayoría de las veces estos esfuerzos se concretan simplemente en la creación de páginas web de carácter institucional donde se ofrece información básica sobre trámites, población, transportes, alojamientos, educación, salud, medioambiente, actividades culturales, patrimonio artístico, así como sobre la actividad legislativa o las prioridades del equipo de gobierno.
Servicios de transacción: Una segunda fase de los sistemas de relación tecnológica con la ciudadanía es el establecimiento de mecanismos digitales que permiten realizar diversas transacciones electrónicas simples de carácter automático, que sólo requieren una respuesta rutinaria por parte de la administración. Se trata de gestiones tales como la consulta y modificación de informaciones específicas de carácter personal con números cifrados, la inscripción en eventos del sector público, la realización de pagos, el seguimiento de procedimientos administrativos, procedimientos de consulta popular mediante sondeos de opinión o incluso el voto electrónico. Esta fase del desarrollo de los portales gubernamentales es, en la práctica, aquella en la cual se encuentra actualmente la evolución del e-gobierno. Se suele diferenciar tres niveles de transacción.
Nivel 1. Transacción simple: cuando es posible cargar o bajar formularios.
Nivel 2. Transacción en dos sentidos: cuando es posible realizar el procesamiento de formularios.
Nivel 3. Transacción completa: cuando es posible el manejo de caja, toma de decisión y entregas.

Servicios de comunicación: Una tercera etapa, en sus principios aun, consiste en la posibilidad de apertura de canales de comunicación directa entre la administración y la ciudadanía mediante la realización de consultas que requieren una respuesta directa, la existencia de personal habilitado para desarrollar esa interlocución, la creación de foros de discusión donde los ciudadanos puedan intercambiar puntos de vista e incluso promover iniciativas políticas, y la creación de comunidades virtuales que faciliten la participación en la vida política de diversos grupos representativos de naturaleza muy diversa.

La experiencia internacional muestra que la mayor parte de las iniciativas de e-gobierno corresponden a la primera etapa señalada (8) . Se suele mencionar que son las capacidades internas de la administración pública así como el contexto ciudadano con sus prácticas y posibilidades concretas de uso de TIC, las que definen la velocidad de expansión del e-gobierno.

Al parecer, el desarrollo de tales iniciativas resulta más complejo de lo que se estimó en primera instancia en razón de la falta de recursos y capacidad de la propia administración pública para mantener tales servicios (9) .
Los portales de gobiernos locales en México
En lo que sigue, se lleva a cabo un análisis de las principales características de los portales de diversas entidades urbanas mexicanas.
La evolución del e-gobierno en México no está desvinculada del partido que gobierna las entidades urbanas, sean municipios o delegaciones (véase cuadro anexo 1). De hecho, las nuevas condiciones de competencia política obligan a intentar elevar la calidad de la gestión de los gobiernos locales, y el ámbito de los portales es un espacio privilegiado para mostrar las vocaciones (y aptitudes) democráticas y de gobierno de calidad de los diversos partidos en actuaciones locales. El cuadro 1 indica que en la muestra que hemos considerado, PAN y PRD prácticamente comparten la misma importancia, pero existe, como se verá, una diferencia por los ámbitos de gestión local: el PAN gobierna básicamente en ciudades, en tanto que el PRD lo hace en delegaciones del DF. La idea detrás de comparar las entidades municipales con las delegaciones del DF, es que éstas constituyen ámbitos de gobierno local con diversas funciones similares a las de municipios (10) , aunque con ello no pretendemos pasar por alto las diferencias que también existen, como el aspecto recaudatorio que es centralizado al nivel del gobierno de la ciudad de México. Recordemos que las delegaciones han sido objeto de una intensa competencia política, y que algunas de gran importancia económica y social están gobernadas por el PAN.

El análisis que llevamos a cabo consistió en reconocer cuáles eran las funciones que realizaban los diversos portales, diferenciando entre las de información, transacción y comunicación (véase cuadro anexo 2). Como es de esperarse, la mayoría de las funciones existentes pertenece a la categoría de información, y la menor parte, a transacción y comunicación. Ello corresponde a la tendencia general de construcción de instrumentos de gestión más complejos. El total de funciones de información contabilizando los 34 portales, constituyó el 69.3 % del total de funciones; las funciones de transacción, el 8.0% y las de comunicación, el 22.7 % restante. Con el fin de construir un criterio de comparación entre los portales, se asignó una ponderación de 1 a las funciones menos avanzadas, es decir, a las de información; una ponderación de 2 a las de transacción y el valor más alto, de 3, a las de comunicación. Ello permitió generar un puntaje con el cual poder agrupar a los portales, y el resultado se puede observar en el cuadro 2. En él puede verse el número de opciones de uso del portal clasificadas por información, transacción y comunicación, y en la columna final, el puntaje que resulta de aplicar la ponderación señalada.
El cuadro 2 indica un patrón interesante de desarrollo de los portales de gobiernos locales: por una parte, un continuum en la distribución de frecuencias pero también una fuerte polarización entre extremos, ya que define un grupo de portales de mayor desarrollo y en el extremo inferior, los que se encuentran en una fase básica. De modo general, los de la gama alta presentan un gran número de funciones de información y también de comunicación, en tanto que los de la gama inferior presentan un pequeño número de funciones. Con el fin de conocer el año en que cada portal había iniciado sus funciones, se envió la pregunta correspondiente a las direcciones señaladas en cada portal. La capacidad de reacción a esta pregunta es también un indicador sobre la forma en que cada portal maneja el aspecto de comunicación. Contestaron siete portales (11) del total de 34 portales analizados, es decir, uno de cada cinco, y las respuestas a la pregunta van desde el año 1997 hasta el 2003. Los datos específicos de estos portales se encuentran en el cuadro anexo 3. Dado que este ejercicio arroja información sobre el comportamiento de las funciones de comunicación, a cada portal que contestó la pregunta se le asignó una unidad más en la contabilidad de las funciones de comunicación que realiza, lo cual dio por resultado una nueva puntuación respecto a la original, misma que se encuentra en el cuadro 3.

El cuadro 3 brinda información de conjunto. Confirma la polarización entre los portales, y desde luego, se observa una asociación entre ésta y los partidos en el gobierno local. Se incluyó un par de indicadores sociales disponibles, el de la proporción de PEA dedicada al sector terciario y el del grado de marginación. La imagen desde esta perspectiva es similar: se trata de entidades con un importante peso de población terciaria, lo cual vemos como una aproximación al grado de desarrollo urbano en general, y con grados de marginación bajos. La polarización observada nos lleva a enfocar las distancias entre los portales del DF y los del resto del país.

Si la concentración urbana fuese una variable significativa para entender el tipo de portal que los gobiernos locales implementan, cabría esperar una evolución importante en los portales delegacionales. No obstante, en términos comparativos no ocurre así. Si observamos la proporción de funciones según los tres tipos básicos que hemos venido analizando, tenemos la estructura mostrada en el cuadro 4, en la cual vemos que el DF está más concentrado en funciones de información y menos en comunicación, respecto a los portales de otros gobiernos. Sin embargo, las funciones de transacción están más presentes en el DF que en el resto del país.

Una mirada a cada portal delegacional muestra que Tláhuac, Tlalpan y Azcapotzalco son gobiernos locales que han prestado un mínimo interés a la construcción de portales con algún grado superior de complejidad. Prácticamente lo mismo puede decirse de los gobiernos de Cuajimalpa y Magdalena Contreras. Esto sin duda arrastra al conjunto del gobierno digital de la capital del país hacia un nivel muy pobre en relación a otras ciudades. Por supuesto, debe considerarse que en el DF coexiste el nivel local de gobierno (delegación) con el nivel del gobierno central, y que el portal del DF no ha sido incluido en este análisis. Las conclusiones, sin embargo, nos llevan a preguntas como la siguiente: ¿qué factor determina el que una delegación como Azcapotzalco, más urbana que rural (en comparación con Tláhuac, por ejemplo) y con uno de los asentamientos industriales históricamente más importantes en México, tenga un portal de nivel básico? Una pregunta idéntica puede lanzarse sobre la delegación Cuauhtémoc, en la que se asienta la mayor concentración económica del DF.

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